Poder, Políticas y cambio Institucional en la Educación Superior Latinoamericana

 

La agenda de la nueva generación de reformas universitarias en América Latina que se ha perfilado con la primera «ola de globalización» es producto de la combinación entre relaciones de poder, políticas públicas y cambios institucionales. Agencias gubernamentales y dirigentes universitarios, autoridades públicas y autoridades universitarias, configuraron, en base a la experiencia de los años noventa, un conjunto de arenas de política y de políticas en las que se "tematizan" los asuntos que requieren ser incluidos como parte de la nueva agenda de transformaciones. Si en la década de los noventa, evaluación calidad diversificación, eficiencia, competitividad, se convirtieron en las cuestiones críticas de la agenda, lo que hoy tenemos son preocupaciones en torno a temas como "profundización" de la diferenciación institucional, "internacionalización" de la educación universitaria, "acortamiento" de los ciclos del pregrado, "descentralización" de la gestión institucional. La revolución silenciosa de la educación superior en los años noventa, centrada en la «estratificación», el «financiamiento estable y adecuado», la «competencia», la «flexibilidad» y la vinculación con otros sectores, (Schwartzman, 2000), propició un nuevo escenario para la educación universitaria de la región, donde las rutas de transformaciones sistemáticas e institucionales y los cambios de las políticas y en los paradigmas de políticas, pueden ser vistas no como productos de una relación virtuosa entre intenciones y resultados, diseñados desde las agencias gubernamentales u organismos financieros internacionales, sino como un producto de las relaciones de poder entre los distintos actores de la educación universitaria, cuya configuración en determinadas arenas y campos específicos se expresa en el campo de las políticas públicas. La construcción de un nuevo «modelo» de universidad más acorde con las exigencias de la globalización, o la reforma del sistema de educación superior en su conjunto, no es una cuestión de planificación estratégica, de un «buen» diseño institucional de sus transformaciones, o de nobles intenciones y voluntad política, sino que es una cuestión de poder entendida como la capacidad de emprender acciones por parte de redes políticas y de políticas en el campo de la educación superior, que implica estudiar la "traducción" de cómo el poder se convierte de una relación a una acción colectiva conjunta. (Parsons, 1997).

 

Crecimiento y diferenciación de la educación superior

Tal vez el hecho más significativo de las nuevas tensiones y exigencias que la globalización ha traído consigo en términos de la educación superior es el renovado interés de los gobiernos nacionales y las agencias internacionales en torno a la importancia y utilidad de la formación de las elites científicas, intelectuales y profesionales en la «sociedad mundial». Políticas públicas de crecimiento y diferenciación de los sistemas, asociados a diversos instrumentos de financiamiento con recursos públicos, basados en equemas de evaluación y acreditación de la calidad y la excelencia, han aparecido en la última década en casi todos los países de América Latina. Además, organismos internacionales como la OCDE (1997), el Banco Mundial (1994, 2000) y la Unesco (1995, 1998) han sugerido en los últimos años una revaloración de la importancia de la educación superior para el desarrollo económico y social de los países, luego del intenso periodo de ajuste y reestructuración de las economías de la región, y de los procesos transicionales que en la esfera política llevaron a muchos países del autoritarismo a la democracia.

La preocupación por la calidad de la educación superior es el eje de casi todas las políticas y sugerencias de políticas que se observan desde hace unos años en el campo de la educación superior. Asimismo, exige un conjunto de políticas gubernamentales orientadas explícitamente a estimular una doble diferenciación. De un lado, de los sistemas de educación superior, tanto en el eje público/privado, como en el interior de cada uno de esos subsistemas. Por otro lado, la diferenciación de los individuos y las instituciones en términos de prestigio, reconocimiento y acceso a fondos públicos especiales. Para ello, en los países que poseen los sistemas de educación superior más grandes y relativamente consolidados de la región como Chile, México, Brasil, Argentina o Colombia, se han instrumentado diversas políticas de evaluación y acreditación de la calidad de las instituciones, a efecto de estimular dicha diferenciación y establecer estándares de desempeño que puedan ser "medidos" o evaluados por las agencias gubernamentales. (Kent, 1997)

Al lado de ello, los sistemas de eduación superior de la región presentan las tasas de crecimiento relativamente más altas del conjunto de los sistemas educativos nacionales. A pesar de los efectos de la «década perdida» de los años ochenta, que significó un estancamiento o un franco retroceso en el monto de los recursos públicos destinados a la educación superior, las instituciones y los sistemas continuaron creciendo a pesar de tales restricciones.

Un factor que explica en parte la sostenida expansión de la educación superior en la región tiene que ver con la tasa de crecimiento del grupo de edad, correspondiente en un contexto donde la universalización de la educación básica en buena parte de los países de la región ha permitido consolidar relativamente los escalones de acceso y tránsito en los sistemas educativos nacionales. La dinámica demográfica de la región muestra un relativo pero persistente proceso de «envejecimiento» de la población. Esto significa que la población menor de 14 años pasó de representar el 39% en 1980 al 34% en 1995, y, de seguir las tendencias observadas, descenderá al 28% en el año 2010. A su vez, la población mayor de 15 años pasó del 61% en 1980 al 66% en 1995, y alcanzará , en el año 2010, el 72% de la población total. (Delors, 1997) Traducido en términos educativos, ello significa, como sucede desde hace tiempo, que en los próximos años disminuirá la presión en los niveles básicos de los sistemas educativos nacionales, y aumentará proporcionalmente dicha presión en los niveles superiores de esos mismos sistemas.

En 1980, existía una tasa bruta de escolarizaicón (es decir el procentaje total de matriculados en la educación superior respecto del grupo de edad 20-24 años) del 13.8%, que pasó al 17.3% en 1995. Comparado con los países desarrollados, donde las tasas superan el 50% desde hace muchos años, el porcentaje no resulta significativo. Pero comparado en términos de las enormes restricciones materiales y financieras de la región, que el ritmo de crecimiento no sólo no se estancara sino que se incrementara resulta un fenómeno verdaderamente asombroso. Ello significa , en números duros, que la matrícula total de educación superior prácticamente se duplicó de 1980 a 1995, pues se pasó de 4 millones novecientos mil alumnos a más de 8 millones cien mil en 195. Esto quiere decir que durante este lapso en la región se incorporaron cada año a alguna escuela de educación superior alrededor de 213 mil estudiantes en la región.

El significado es enorme y en muchos sentidos sorprendente: a pesar de las restricciones derivadas de la crisis, de las limitaciones individuales, familiares y sociales, el acceso a la educación superior continúa siendo una demanda social y un gran estímulo simbólico para un enorme sector de la población de la región. En particular, las universidades públicas siguen siendo la única opción de movilidad social para enormes franjas de la población de los estratos bajos y medios, muchas de cuyas generaciones de finales del siglo XX son, como ocurría a principios de siglo, la primera generación de estudiantes universitarios de sus familias.

 

 

Diferenciación institucional

En el mismo periodo, se observa una diferenciación muy importante de los establecimientos educativos del sector, tanto en la dimensión de la adscripción en el control de los establecimientos (público/privado), como en lo que se refiere a la complejidad de los mismos (unifuncionales/plurifuncionales). En la primera dimensión, es posible advertir que a las «viejas» tendencias del crecimiento del sector privado en la educación superior observadas desde la década de los sesenta, (Levy, 1995) se sumaron en los años ochenta la diversificación del sector público y del propio sector privado. Ello llevó a que en la década de los noventa los sistemas nacionales de educación superior alcanzaran diversos grados de complejidad institucional en los distintos países. Así, en casos como el de Argentina, aunque el sector público conserva su enorme primacía en la matrícula total del nivel (poco menos del 80% de los estudiantes de educación superior pertenecen a alguna institución pública), el sector privado atiende a estudiantes de la elite económica y política argentina (Krotsch, 1997); en Brasil, el sector privado muestra un incremento espectacular en relación con la población escolar e instituciones, pues para 1990 este atiende a más del 60% del total (Ibid.); en Colombia, el sector privado está compuesto por 156 establecimientos frente a 69 instituciones públicas, que absorben a casi el 70% de la matrícula; (Lucio y Serrano, 1993) en el caso de Chile, se observa un aumento espectacular en el número de instituciones) pero tal incremento es dominado casi exclusivamente por el incremento de instituciones privadas (se crean 268 instituciones en sólo una década); (Cox, 1993) en México, aunque el número total de instituciones privadas aumenta espectacularmente entre 1981 y 1994 (de 112 a 248), su participación en la matrícula total del nivel no rebasa el 30% del mismo. (Acosta, 1995)

 

Revolución de los paradigmas de conocimiento

Otro conjunto de desafíos para las universidades latinoamericanas tiene que ver con la rápida sustitución de los paradigmas del conocimiento científico y técnico. La «ciencia normal» de la que hablaba Kuhn tiene ciclos cada vez más cortos de duración, dada la expansión geométrica del saber a través de la investigación que se desarrolla dentro y fuera de las universidades tradicionales, públicas y privadas.

La novedad de esta dinámica de amplicación de las fronteras del saber y de sus aplicaciones técnicas radica en que tiende a situarse por «fuera» de las universidades. Aún cuando todavía la mayor parte de las investigaciones en todos los campos de la ciencia se realizan en las universidades, los descubrimientos de «punta» se producen en los espacios de vinculación entre las empresas y centros especializados de investigación en campos específicos de la ciencia y la tecnología. Las actividades de research & development (R&D) ocupan un lugar central en las estrategias de competitividad de las industrias en red de finales del siglo XX, y una fuente importante de financiamiento para la investigación tecnológica y científica de muchas universidades en el mundo. Los Laboratorios Bell, por ejemplo, el brazo científico de la empresa norteamericana Lucent Technologies (antes parte de AT&T), tiene una planta permanente de 4 mil científicos, es decir, dos terceras partes del total de investigadores incorporados al Sistema Nacional de Investigadores de México. Toda la comunicación digital mundial por líneas telefónicas, fibras ópticas y los procesadores de las computadoras personales y de su memoria descansan sobre los fundamentos matemáticos que se establecieron en los Bell Labs hace 58 años.

Las universidades que poseen o desarrollan poderosas tradiciones de investigación han entablado cada vez más vínculos con las grandes empresas o firmas industriales en campos estratégicos como la medicina, la biología molecular, o la ingeniería de cómputo, creando varias redes de "complejos académico-industriales", apoyados o estimulados poderosamente por fondos federales, como en Estados Unidos. (Parsons, 1997) Ello ha generado enormes y nuevas tensiones en las universidades, por ejemplo, entre la secrecía de los productos y patentes que surgen de la colaboración industria-universidad y la necesaria difusión de los nuevos hallazgos científicos; o entre la autonomía académica de las universidades con las necesidades de competencia que tienen las empresas, tensión que se traduce en la fijación de la agenda de la investigación por parte de las necesidades del mercado y no de las necesidades del conocimiento; o la «reingeniería» (downsizing) del campo de las ciencias sociales y la humanidades en las universidades públicas y privadas. (Press and Washburn, 2000) Ello muestra que la primer ola de la globalización ha incrementado considerablemente las ya manifiestas tensiones entre el mundo de lo académico y el mundo de los negocios.

 

Educación superior y nueva complejidad social

En el campo de la educación superior, la nueva «complejidad social» se manifiesta principalmente en una reestructuración acelerada del mercado laboral, en la expansión y diversificación de la demanda educativa, y en la diferenciación de la estructura del propio sistema de educación superior.

La relación entre oferta de profesionistas y mercado laboral es quizá el lado oscuro y dramático de los efectos de esa nueva complejidad en la educación superior. De un lado, una reestructuración radical del perfil de los puestos de trabajo, que se manifiesta en una segementación entre sectores «modernos» y «tradicionales», entre sectores de «punta» y «atrasados», con requerimientos técnicos y habilidades diversos y cambiantes presiona a las universidades para producir técnicos y profesionistas de calidad, flexibles y «polivalentes». Las nuevas tecnologías empleadas en el mundo de la producción exigen mano de obra altamente calificada y «reciclable» en términos de su capacidad de aprendizaje. Pero esa exigencia no sólo ocurre en el campo de la industria o en áreas de frontera de la medicina o la biotecnología, sino que se traslada rápidamente también a casi todos los campos de los servicios, donde el impacto de la computación y el procesamiento electrónico de la información está cambiando rápidamente el perfil de los empleos tradicionales. En estas circunstancias, en los últimos años asistimos a un gigantesco proceso de «reconversión silenciosa» en el mercado laboral, una reconversión particularmente aguda y de efectos perversos en las economías de los países en desarrollo.

¿Cómo han respondido los sistemas de educación superior latinoamericanos a esta «reconversión silenciosa» del mercado laboral en el fin de siglo? De un lado, intentando absorber el continuo incremento de la demanda por educación superior, ya sea directamente a través de la expasión del sector público o a través del estímulo gubernamental a la aparición o consolidación de las opciones privadas. Por otro lado, diversificando, con mayor o menor éxito en cada caso nacional, las opciones de formación técnica y profesional de los estudiantes del nivel terciario.

En este marco, en países como Argentina, Chile, México o Brasil la educación superior presenta también tres novedades: la consolidación de un merado laboral académico, la expansión acelerada del posgrado y el crecimiento de centros no universitarios especializados en investigación y estudios de posgrado. El primero, debido al continuo incremento de la población estudiantil de pregrado (licenciatura), que exige incorporar nuevos profesores en los sistemas nacionales de educación superior, y a las dificultades de incorporación de los profesionistas al mercado laboral no académico. La segunda novedad tiene que ver con las exigencias de calidad que algunos segmentos del mercado laboral académico y no académico demandan en determinados campos de la ciencia y la tecnología, que se expresan frecuentemente en programas y acciones específicas de política pública. En México, por ejemplo, ello ha llevado aque en la mayor parte de las universidades públicas y algunas privadas del país, la matrícula de posgrado se haya incrementado de manera espectacular en los últimos años, alcanzando una tasa anual de crecimiento del 16% entre 1980 y 1997 que se contrasta, para el mismo periodo, con una tasa anual del 4.8% para la licenciatura. Y, finalmente, la tercera «novedad» (visible a partir de la década de los ochenta pero aún poco estudiada), es la aparición y posgrado en áreas específicas de la ciencia o de la tecnología, que cada vez más, influyen en la formación de expertos y asesores en las decisiones públicas.

 

Cambios en los paradigmas de políticas

Uno de los indicadores más claros de la globalización en la educación superior en América Latina y el Caribe es el cambio en los paradigmas de las políticas públicas de educación superior. El viejo paradigma desarrollista, en el cual el financiamiento incremental y la autonomía universitaria fueron los ejes de una intervención discreta del Estado en el crecimiento y desarrollo del sistema de educación superior, fue sustituido a lo largo de los años noventa por un paradigma modernizador, donde la evaluación del desempeño, la búsqueda de la calidad y la diferenciación forman parte de un financiamiento público que combina modalidades incrementistas con extraordinarias y selectivas. (Acosta, 1998) En aquél, las universidades crecieron en varios casos (México, Argentina, Colombia) por la vía de la demanda, mientras que en otras (Chile en la época dictatorial, Brasil en la transición autoritarismo-democracia), bajo la conducción de políticas gubernamentales explícitas. Dentro del paradigma modernizador, en la época de las reformas neoliberales en la economía y el comercio, el Estado adquiere paradójicamente, una centralidad indiscutible en las reformas de las políticas de educación superior, impulsando cambios en las fórmulas del financiamiento público, en los procesos de diferenciación de individuos e instituciones, y en la apertura de nuevas opciones públicas y privadas de estudios superiores.

Ese cambio de paradigmas tiene un origen doble. Por un lado, por la influencia de las ideas formuladas en instituciones y organismos de corte internacional como el Banco Mundial, la OCDE y la UNESCO, que, luego de los severísimos procesos de ajuste y reestructuración que sufrieron la enorme mayoría de los países en vías de desarrollo en la década de los ochenta, revaloraron el papel de la educación superior para lograr un crecimiento sostenido de las economías y una consolidación de los regímenes democráticos en el largo plazo. Desde esta óptica, la necesidad de la expansión de la educación superior, de la diversificación y revisión de los esquemas de formación técnica y pro-fesional, y de los vínculos de la educación superior con el mercado laboral, están en la base de propuestas de las recomendaciones de políticas cuyo objetivo es la «calidad y la excelencia académicas», (World Bank, 1994) la «pertinencia, equidad y calidad» de la edua-ción superior, (Unesco, 1995) o «incrementar la eficiencia de la inversión en eduación y capacitación». (OCDE, 1997)

 

Conclusiones: dos desafíos

En suma, los desafíos de la educación superior en la dinámica de la globalización en América Latina son, por supuesto, complejos y difíciles de interpretar. De un lado, ante la sobrecarga de demandas y expectativas de los gobiernos y las sociedades, y en un contexto de escasez de recursos y políticas débiles o cambiantes, a las instituciones públicas de educación superior se les exige responder con pertinencia, calidad y equidad. Por otro lado, ante la lógica perversa de inercias, simulaciones y rutinas burocráticas que caracterizan grandes zonas de los ambientes institucionales universitarios, tienen que producir, en contextos de libertad académica y uso escrupuloso de los recursos públicos, profesionistas, técnicos y científicos, estudios e investigaciones, que permitan el fortalecimiento de las capacidades locales para entender los misterios y desafíos de una globalización que es, al parecer , irreversible. Ello es parte de un largo proceso de aprendizaje social que debería empezar, en primerísimo lugar, en esas ciudades del intelecto que son, o representan, las propias universidades.

 

Referencias

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..................... , «Políticas públicas de educación superior y universidades en México, 1982-1992, en Estudios sociológicos, v. XIII, n. 38, mayo-agosto de 1995, pp. 371-393.

Cox, Cristián. «Políticas de educación superior; categorías para su análisis», Courard, H. (comp.) en Políticas comparaas de educación superior en América Latina. Flacso, Santiago, 1993.

Delors, Jacques. La educación encierra un tesoro. Informe a la UNESCO de la Comisión Internacional sobre la Educación para el siglo XXI, Unesco, México, 1997.

Kent, Rollin, «Las políticas de evaluación», en R. Kent (comp) Los temas críticos de la educación superior en América Latina, v. 2, Los años 90: Expansión privada, evaluación y posgrado, México, Fondo de Cultura Económica, 1997, pp. 94-164.

Krotsch, Pedro. «La universidad en el proceso de integración regional: el caso del Mercosur», en Perfiles Educativos, n. 76/77, México, 1997, pp. 121-140.

Levy, Daniel. La educación superior y el Estado en Latinoamérica. Desafíos privados al predominio público, Flacso-México/CESU-UNAM/Porrúa, México, 1995.

Lucio, Ricardo y Mariana Serrano. «La educación superior en Colombia; políticas estatales», en Políticas comparadas de educación superior en América Latina, Flacso, Santiago, 1993.

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Persons, Michael D. Power and Politics. Federal Higher Education Policymaking in the 1990s, State University of New York Press, 1997.

Press, Eyal and J. Washburn, «The Kept University», en The Atlantic Monthly, vol. 285, no. 3 March, 2000, pp. 39-54.

Schwartzman, Simon. "A Revolucao Solenciosa do Ensino Superior". Trabaho presentado en el seminario o sistema do ensino superior Brasileiro em transformacao, Sao Paulo, NUPES/USP, marzo de 2000. (www.10minutos.combr/simon/pdfs/nupes2000.pdf).

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................Documento de política para el cambio y el desarrollo en la educación superior, París, 1995.

Wiliamson, John. The Progress of Policy Reform in Latin America, Institute for International Economics, n. 28, January, Washington, 1990.

The World Bank and The Task Force on High Education and Society, Higher Education in Developing Countries: Peril and Promise, Washington, 2000.

World Bank Higher Education. The Lessons of Experience, Washington, 1994.

 

Notas

  ** Sociólogo mexicano. Doctor en Investigación en Ciencias Sociales con especialización en ciencia política por la FLACSO-México, Profesor-investigador de tiempo completo del CUCEA- Univesidad de Guadalajara. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Es autor del libro Estado, políticas y universidades en un período de transición, Fondo de Cultura Económica, México, 2000.

 1 Para estudiar la hechura y los efectos de las políticas federales en educación superior en la década de los noventa en Estados Unidos, Michael D. Parsons adopta una perspectiva sociológica original: la "sociología de la traducción" (Sociology of Translation), para tratar de superar la "paradoja del problema del poder" sugerida por Latour (1986, pp.264-65) que consiste en que "cuando tienes simplemente poder –in potentia- nada sucede y eres un poderoso sin poder (powerless); cuando ejerces poder –in actu- otros están ejecutando la acción y no tú". Para Parsons, la "traducción" del problema del poder requiere comprender qué tipo de factores intervienen en la acción colectiva conjunta: «La traducción son todas las negociaciones, intrigas, cálculos, actos de persuasión y violencia que los actores utilizan para ganar la autoridad de hablar para otros actores en el proceso político. El proceso de traducción puede ser dividido en cuatro pasos o «momentos»: problematización, interesamiento (interessement), registro y movilización». (Parsons, 1997, p. 18-19) (trad.AAS)

 2 Como región se considera aquí al conjunto de países que integran América Latina y El Caribe.

 3 Las cifras y porcentajes mencionados fueron tomados, salvo mención expresa en contrario, del Anuario Estadístico 1997, Unesco, París, 1997.

 4 Nota periodística aparecida en el periódico U2000. Crónica de la educación superior, México, 5 de octubre de 1998, p.6.

 5 Peter Scott, «Fisuras en la torre de marfil», en El Correo de la Unesco, septiembre, 1998, pp. 18-20.

 6 Los datos fueron tomados de: Coordinación Nacional para la Planeación de la Educación Superior (SEP-ANUIES), Matrícula de educación superior. Serie histórica 1980-1997, México, 1998.

 7 Existe aquí una nueva dimensión de la «paradoja neoliberal»: mientras que en la economía las políticas gubernamentales fueron orientadas bajo el decálogo del Washington Consensus (Williamson, 1990), en la educación superior los estados nacionales actuaron bajo políticas «neointervencionistas», orientadas a fortalecer la capacidad de conducción gubernamental sobre los sistemas y las instituciones. En aquel caso, reformas de mercado y privatizaciones pilotearon políticas neoliberales de ajuste y reestructuración económica; en educación superior, las reformas impulsadas por el Estado en los años noventa no fueron de «mercado», sino de un nuevo intervencionismo estatal.